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采购案例
如何创新和完善政府采购模式
2012-12-21
 政府采购(亦称:公共采购)在欧、美等发达国家已存在200余年,在其国民经济发展过程中发挥了重要作用。随后,新家坡、韩国、香港等国家和地区也先后成立了政府采购机构,这说明经济发达的国家和地区的政府采购的地位和作用是十分重要的。政府采购在我国还尚属新生事物,尽管还有其不完善的地方、人们赞同或反对声声,但是其前景的无限已初露端倪。我国是社会主义国家,实行的是社会主义市场经济,不能完全照抄、照搬外国的政府采购模式,拿来主义是教条主义,实践证明是不行的。我们必须用外国政府采购的先进经验与我国的具体实际相结合,不断创新和完善符合我国国情的政府采购摸式,提高政府采购在我国社会主义市场经济中的地位和作用,以促进国民经济的快速发展。那么,怎样创新和完善符合我国国情的政府采购模式呢?笔者认为有如下几个方面的问题亟待解决和完善。
    科学的政府采购管理体制
    所谓管理是指管理者为了一定的目的,在所管辖的范围内,对所管辖的对象进行一系列组织和实施活动。它包含着管辖和治理两方面的意思。管辖指权力,治理指权限范围内的职能、作用和技术方法。
  管理是一切有组织协调工作所不可缺少的,当政府的职能部门不断增加,各方面的经济联系日益复杂时,要达到预期的目标,就需要管理者借助管理体系来协调各方面的关系、就要求有统一的组织实施活动,就需要科学的管理,而科学的管理就需要有一个科学的管理体制来保障。
    目前,我国政府采购的管理基本处于低水平的管理状态。政府采购的职能部门——政府采购中心隶属的五花八门,上下左右互不统属,独自为战。所能依据的是2002年颁布的《政府采购法》,而在实施政府采购的过程中出现的这样那样的一般问题及特殊性的问题只能靠自己的理解来解决,这难免带来操作性的错误或失误。将来,这怎能够承担得起越来越繁重的政府采购任务呢?据资料统计,各国政府采购年度总额基本占本国年度GDP比例的10%左右。我国2006年GDP收入约21万亿元,那么政府采购总额度就应是约2万亿元,这是非常具有挑战性的工作。虽然现时还无法达到这样的规模,但是不远的将来一定会达到的,这是我国政府采购的总目标。我们既然已经实施了政府采购就应把它理顺了,随意的归属他的执行机构——政府采购中心是不负责任的,同时也削弱了政府采购中心的工作,也违背了成立政府采购中心的初衷,政府采购不但要有科学完善的管理体系,还应当要明确政府采购的意义、任务、方法、职责及目标,要明确它的地位和作用,要明确它的各种关系。
  我国的职能部门现行的管理体制是本级党委、政府的行政领导和上级职能部门的业务领导和指导的双重领导管理体制.。而承担繁重采购任务的政府采购中心恰恰是缺少上级职能部门及时有效的业务领导和指导,工作中存在问题诸多。这就需要一个自上而下的科学的管理体制,以便上级的指令、指示、通知、通报、规章和制度的下达;以便下级的报告、汇报、请示、总结的上传,使上级根据情况及时下达指示、通知等来规范其下级机关的采购行为,解决下级的采购问题。也可使上级依据情况修订法律、法规和规章、制度,发挥政府采购在公共财政体系中的主导地位和作用。政府采购的职能需要政府采购管理来实现,而政府采购管理水平的高低,需要有一个强有力的科学的管理体制,而一个科学完善的管理体制对服务性政府的公共财政的建设具有极其重要的现实意义和历史意义。
  所以,政府采购中心由上到下自成体系是恰当和必要的。只有这样政府采购才能不断得到创新、完善和发展,为我国国民经济的改革与发展;为我国行政体制的改革与完善作出应有的贡献
  政府采购不但应体现采购成序、过程,更应体现政策和管理
  政府采购是一个十分复杂的系统,要使政府采购适时而又合理的保障各方面的需求,必须有高效能的组织工作。它包括:机构的设置、人员的配备、管理体制、科学分工,正确的划分权力和规定责任,建立健全规章制度,严格纪律和工作秩序,确定管理方法和手段等。所有这些都是组织职能的内容。显然,没有强有力的组织工作,在一定程度上将影响管理的功效。政府采购程序、过程不但受《政府采购法》的制约,同时受政府采购政策与管理的制约。而《政府采购法》不可能年年变,月月变,这就需要适时制定政府采购政策、措施来解决政府采购活动中出现的这各种问题。
  政府采购的管理主要是以财政经费货币分配形式转变成物质分配形式对采购活动进行的综合性的管理。包括:标准制度的制定,政府采购预算的编制、政府采购预算的分类、政府采购业务完善与拓展,政府采购的执行、检查、分析、监督等。对政府采购的程序、过程、结果,运用定性分析与定量分析相结合的方法进行研究,揭示其规律,评价其成果,为改善财政经费货币化分配向物质分配转变的管理提供决策依据。
  政府采购管理首先要具备行政管理职能才能解决管理中的各种问题,由于行政管理是按行政系统和行政层次进行的,因此可按照职权范围的划分,对有权解决的问题,通过行政手段解决,无权解决的问题,需请示上级时,经过有权的上级机构的批准,也可使问题得到解决。从而可以保证解决问题的及时性。
  行政管理系统具有严密的组织机构,统一目标、统一行动,强有力的调节和控制,对于外部干扰,具有较强的作用。因此,它具有稳定性,而这种稳定性是政府采购所必需的。
统一标准、统一规范、统一制度、统一编制、统一管理是避免政府采购工作中出现失误的先决条件,同时,积极开展学术研究,根据学术研究成果及政府采购工作中出现的问题及时调整政策和管理方法,这样才能促进政府采购事业稳步健康的向前发展。
    
政府采购的范围和权力
  政府采购中心应是党委、政府理财的办事机构,同时,应是代表政府行使采购权力的机构。确定这一点,才能强化党委和政府对它的领导,也就是说在党委和政府的领导下政府采购应是职能部门事业经费支出的唯一手段。要把预算资金、预算外资金、及部门自筹资金等凡是体现公共财政资金性质的资金,一律纳入政府采购的范围,利用党委和政府的强制性的领导就能从根本上理顺政府采购的管理关系。政府采购目前仅仅有采购目录规定的采购项目,在当前只能称其为一种过渡形式,还不能称其为完整的政府采购的范围。政府采购的范围,准确讲应从财政经费的使用性质来划分和界定。也就是说财政经费除货币化分配的福利性标准经费以外的物化的财政性经费就是政府采购范围。政府采购的范围一经确定,相对应的是财权的集中统一,财政经费的预算标准与额度还是各职能部门的,只不过是使用权力集中统一起来,在本级党委、政府的领导下,在上级职能部门的业务领导和指导下,搞好对各职能部门的物资勤务保障。当然,剥夺财权对各职能部门来说是一件痛苦的事情,而改革本身对局部利益就是一种阵痛。何况并没损耗一丝一毫职能部门的职能和责任。使管理型政府向服务型过渡的职能部门集中精力搞好本部门的业务。
    不变是相对的,变是绝对的。随着时代的进步,国民经济的快速发展,客观因素的变化,行政体制改革的稳步推进,调整各级职能部门的职责势在必行。当前,我国的政府各职能部门的职责或职权多是相交圆,而不是相切圆。相交的部分,有利都来争,无利互相推诿,政府采购中心现在所处的位置就是两个圆的相交部分,这也就是政府采购工作开展的极为艰难的原因。所以,理顺管理关系,定岗定位、定职定责,确定政府采购的范围和权力是构建社会主义公共财政体系的一个重要因素。
   
 采购预算的分类和管理办法
    目前,我国的政府采购只有采购目录,从实际运用来看是粗放且不规范的,非常不便于政府采购的管理,要想加强对政府采购预算经费的管理就要进行科学的政府采购预算经费的分类。我国的政府所管辖的各职能部门所需的政府采购经费,不仅内容复杂,涉及面广,而且性质各异,它包括:共性的需求,个性的需求,一般性的需求,特殊性的需求,技术性的需求等条件的不同类型的实践活动,因此,对政府采购预算进行科学的分类是合理分配和使用政府采购资金的前提条件,是关系到我国政府采购事业发展的重要问题且具有实际意义。
  政府采购预算分类的意义,就是有利于制定科学的政府采购管理办法,有利于优化政府采购资金的结构,有利于准确的核算政府采购物资的核算,有利于分析、核算、稽核政府职能部门的固定资产的使用效益。有利于政府采购资金的分配、有利于政府采购预算的科学的编制。
  政府采购预算标准的制定和管理
    随着我国政府采购工作不断的深入发展,政府采购将来的发展趋势必将是采购、分配、使用。例如,在办公用品及辅助设施、专用物资、公共物资及设施、建筑、交通、装饰装潢等,以及食堂、楼堂馆所的社会化保障等,都可以找出它们个性、共性、一般性、特殊性的规律而制定出标准,按统一的标准实行政府采购分配,同时进行经费物资的核算与稽核,就能避免重复建设和重复购置资产,就能使标准化与规范化集中统一起来,就能使政府行政成本大大的降低,就能预防腐败,就能节支增收,也便于行政成本和行政建设的公开与透明化。
    如果能在全国按一类、二类、三类行政区划划分出行政标准和公共设施的建设标准,政府采购就能从根本上杜绝行政腐败,也能更好的体现公共财政的功能,也就增强了政府采购的整体性和系统性。政府采购的管理本身综合了系统论、控制论、信息论的一些功能等现代管理的基本原理,例如,标准方案的设计需要用系统论方法,标准的实施就需要控制论、信息论的方法。如果把政府采购方式按标准,类别,性质及资金额度法定下来,既减少了审批程序,也减少了采购方式审批的某种程度上的随意性,总之标准的制定和管理应该是政府采购的基本准则。
  财政预算、国库集中支付、政府采购的关系
    财政预算(含采购预算,下同)、国库集中支付、政府采购是财政工作的三驾马车,是国家财政重要的核心内容。三个方面互为关联,相符相成,是公共财政管理的重要手段之一。
    财政预算是计划、是标准、是任务,政府采购是执行、是过程,国库集中支付是保证、是反映,它们是有机统一中的相互独立,又是相互独立中的集中统一。三者联系密不可分,不能完全割裂开来。
  财政预算由于时限及当时的客观条件,预算额度标准或大、或小,都要由政府采购来体现,所以财政预算的追加或追减也要由政府采购对市场的分析与预测予以佐证,财政预算可根据政府采购提出的分析和预测作为依据来调整预算需求,压缩或增加支出,控制政府采购的规摸。财政预算编制的细化要靠强有力的政府采购来促进,政府采购的预算的编制要细化类、目,这在电算化、网络化普及的今天是完全可能的,也是必要的。财政预算一经人大批准,采购预算便成为组织政府采购活动的法定依据。必须严格执行,否则就会流于形式,失去其应有的作用。
  为了严格执行政府采购预算,坚持和运用奖惩原则是必不可少的,对执行政府采购好的职能部门要予以奖励和表彰。对于不按政府采购预算来执行采购任务的职能部门,必须予以严肃的通报批评,情节严重的要追究其法律责任。
  国库集中支付是减少中间支付环节,加强控制、审核与核销的一种必要的手段,是核算经费物资(固定资产)的一个重要方法,是提供财政预测与分析的依据,便于财政部门把经费管理与固定资产管理统一起来,使经费管理和固定资产管理更趋于合理性。国库集中支付必须保障政府采购的资金支付,对属于政府采购范围的而未进行政府采购的资金拒绝支付,以促进政府采购工作的发展。
  
政府采购的监督
    任何管理工作都离不开监督,没有监督就无所谓管理,立规章、制度是管理,监察和督促职能部门贯彻执行规章、制度也是管理。政府采购工作在完成基本采购任务的过程中,必须实施科学的、专业的、强制性的管理,同时也就需要对政府采购活动进行强有力的监督,而对政府采购的监督需从以下三个方面体现。
  政府采购本身具有监督职能,因为,政府采购活动是运用货币分配向物资分配形式转变的主要表现形式。是职能部门除标准经费(也就是货币分配形式的福利性经费)以外的经费活动的过程和结果。在此过程中可以发现政府采购活动规律、问题和缺点,以此,制定纠正和克服问题的措施。政府采购中心是政府采购的实践者,对在实践采购活动中发现的问题有切身体会,制定的措施具有针对性,反映的问题真实,能及时给上级机关提供管理和实际操作中的规律、问题和缺点的理论依据。上级根据下面提供的依据总结经验,完善理论来指导实践,实践检验理论,理论反过来指导实践,如此不断的反复,才能不断的完善、规范政府采购的监督与管理,才能理顺政府采购的监督与管理的关系。
  人大、政协、审计、监察部门及媒体、群众的监督是对政府采购活动的根本性监督。以此来实现政府采购的公正、公平、公开性。人们之所以把政府采购称其为阳光工程,就是因为它的公开性,而只有公开性才能体现它的公正、公平性。每次政府采购项目要例行或法定邀请上述单位及群众派员参加,监督整个招标过程并在相关文件上签字确认。招标完毕后在当地媒体上及指定媒体或指定网络上公布招标结果及招标简要过程。这符合中央要求的公众知情权。使纳税人的合法权益受到保障,他们才能积极参与和监督政府采购工作,促进政府采购工作的全面健康发展。
  本级党委和政府的行政监督是行政责任的监督,在政府采购中心的日常工作中和政府采购的执行过程中,加强对政府采购中心的人员的行为责任的监督,并对其采取奖励、鼓励、表扬和批评、教育、处分等手段。行政监督具有强制性、责任性,和上述两个方面的监督就会构成对政府采购一个完整的监督体系。这个体系在行使监督的权力时,要法制化、制度化,规范化,同时也要不断的调整、巩固、提高,就会促使政府采购完全向着阳光采购方向发展。
 
  目前,我国的行政管理体制正处在一个改革的关键时期,《政府采购法》已明确赋予集中采购机构——政府采购中心于行政职能,具有行政职能的同时也具备了管理职能,只有把管理的职能发挥到一定的功效,政府采购才能走向规范化,才能真正发挥其应有的效能。而政府采购管理的好坏与加强党委和政府对其强有力的领导是分不开的,这也是党委和政府加强经济工作的一个重要方面。应把政府采购中心的名称全国统一固定下来,隶属关系明确下来,规定其职责、任务、目标等,使政府采购中心的职能高度的集中统一起来,利于党委、政府的直接掌控。只有这样,我国的政府采购无论从规模、效能、正规、目标等各个方面才能步上一个崭新的台阶,才能更好的与WTO接轨,才能缩小与发达国家政府采购管理的差距,才能更好的为服务行政府服务。

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